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張雪樵:公益司法保護的中國方案
2019-03-18來源:澎湃新聞

全國政協委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵

       “公益訴訟”是當前檢察機關的“高頻詞”。近日,澎湃新聞從最高人民檢察院獲悉,中國檢察公益訴訟制度從2015年7月開始試點,2017年7月正式成為法律全面實施,但僅2018年,全國檢察機關共辦理公益訴訟11萬件。

       同樣,2018年也是檢察公益訴訟制度全面實行之年,最高檢還為此成立了公益訴訟檢察廳。今年年初,具體負責此項業務的最高檢第八檢察廳亦正式亮相。

       中國檢察公益訴訟還存在哪些不足和困難?如何通過探索實踐為世界公益司法保護提供中國方案?2019年全國兩會期間,澎湃新聞就此專訪了全國政協委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵。



       公益訴訟辦案全覆蓋,解決公地治理難題

       澎湃新聞:檢察公益訴訟制度已經全面推行一年多,成效如何? 

       張雪樵:2018年是檢察公益訴訟制度全面實行之年。全國檢察機關聚焦生態環境和資源保護、食品藥品安全等民生領域,共辦理公益訴訟案件11萬余件,其中民事公益訴訟案件4000余件、行政公益訴訟案件10萬余件,實現全國檢察機關辦案全覆蓋。



       澎湃新聞:在此期間,檢察公益訴訟出現哪些新特點?

       張雪樵:檢察公益訴訟工作全面推開以來,辦案情況出現的特點包括:

       一是辦案數量持續快速增長。2017年7至12月共立案9918件,辦理訴前程序案件8937件;2018年1至6月立案數與訴前數分別為前半年的2.25倍和2.05倍;7至9月三個月,立案數與訴前數分別為上半年的1.45倍和1.5倍。9至12月,立案數與訴前數分別為第三季度的1.8倍和2.1倍。

       二是訴前程序案件占比較高,行政機關訴前階段整改率較高。2018年,各級檢察機關共辦理公益訴訟案件10萬余件,其中辦理訴前程序案件總數的96.96%,相關行政機關糾正違法或履行職責比例占97.15%,比試點時期增長20個百分點。



       三是食品藥品領域案件量增幅較大,占比不斷提高。2018年共立案食品藥品領域公益案件4萬余件,從試點期間占比不到1%,增長到36.34%。

       四是刑事附帶民事公益訴訟案件占比較高。2018年起訴案件中,刑事附帶民事公益訴訟占所有案件類型的76.70%。

       澎湃新聞:檢察機關公益訴訟能解決什么問題?

       張雪樵:實踐表明,檢察公益訴訟在公益保護體系中發揮著越來越大的作用,能夠有效解決公地治理難題,作為推動社會治理法治化的制度優勢愈發顯現。

       一是有效維護了公共利益。通過辦案督促恢復被毀損的耕地、林地、濕地、草原210余萬畝,督促回收和清理各類垃圾、固體廢物2000余萬噸;督促查處、回收假冒偽劣食品40余萬公斤,督促查處、回收假藥和走私藥品9000余公斤。

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       二是促進了國家治理法治化。我們通過典型案件辦理,引導行政機關開展領域、區域或行業的整治,起到辦理一案、警示一片、教育一面的效果。

       三是激活了公益保護制度。在民事訴訟案件辦理過程中,檢察機關注重引導、支持、建議符合條件的社會組織及時提起公益訴訟,并提供專業支持和幫助。在行政公益訴訟案件中,通過檢察建議督促相關行政機關依法履行保護公益職責,增強了行政機關依法行政的積極性。

       下一步,公益訴訟檢察工作仍然要加大力度,在辦理案件的基礎上更加注重工作機制建設,進一步豐富、完善和發展中國特色檢察公益訴訟制度,為世界公益司法保護提供中國道路、中國方案。



       絕大多數行政機關都能履職糾錯,采納率逾九成 

       澎湃新聞:檢察機關辦理的公益訴訟案件中,有的是在訴前程序階段結案,有的是向法院提起訴訟。符合什么條件的案件才需要起訴? 

       張雪樵:無論是訴前程序,還是提起訴訟,都是為了推動解決公益受損問題。對經過訴前程序,有關行政機關沒有履職整改,有關社會組織沒有提起公益訴訟的案件,我們才提起訴訟。

對于行政公益訴訟案件充分履職的標準,需要把握三個要件:

       一是從行為要件上看,是否有效制止違法行為。相關主體侵害公益的違法行為直接損害公益,如果這些違法行為沒有停止,公益損害必然會持續發生,負有相關監管職能的行政主體的“充分履職”就無從談起。

       二是從結果要件上看,受損公益是否得到有效保護。即使違法行為不再持續,但受損的公益并未得到有效恢復,公益受侵害的狀態仍在持續,負有相關監管職能的行政主體當然不能束手旁觀。



       三是從職權要件上看,在前面兩者均未達到的情形下,是否窮盡行政手段。具體而言,如果已經保護了公益,并且不存在新的公益侵害,一般也就失去了督促其依法履職的訴訟空間。而如果前兩者均未實現,但行政主體已經窮盡了法定的履職手段,就不宜對行政主體進行督促。

       這三個判斷要件是有先后順序的,前兩者為先,“窮盡行政手段”是判斷是否充分履職的最終標準。

       從辦案實踐看,絕大多數行政機關收到訴前檢察建議后都能積極履職糾錯解決問題,在兩個月法定期限內全面、正確履行職責達97.2%。

       同時,對于因為種種原因導致訴前檢察建議不能落實的,負責任地提起訴訟,通過庭審,最大限度發揮警示教育功能,有力推動解決一個領域、一個方面、一個時期的社會治理問題。



       澎湃新聞:過去一年,有關訴前檢察建議的整體落實情況如何?

       張雪樵:2018年,全國檢察機關共提出行政公益訴訟檢察建議十萬余件,相關單位采納整改率達97%。

       還存在不少困難和問題,提高行政案件起訴量

       澎湃新聞:目前,檢察公益訴訟在推進中還面臨哪些困難和問題? 

       張雪樵:當前檢察公益訴訟工作還存在不少困難和問題:

       一是互聯網、安全生產等領域侵害公益現象突出,人民群眾反映強烈,但尚未納入檢察公益訴訟范圍。

       二是符合檢察公益訴訟特點規律的法律規范體系尚待發展完善,民事訴訟法、行政訴訟法關于檢察公益訴訟制度的規定僅各一個條款。檢察調查保障、跨區劃管轄等法律制度尚需進一步健全完善。

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       三是環境損害鑒定還存在鑒定機構少、費用高、周期長等問題。

       四是專業人才短缺是目前的一個短板,亟需培養補充專業人才。這些問題,需要我們下大力氣從法律政策層面,用改革的方法推動解決。

       澎湃新聞:當下,檢察公益訴訟將如何繼續發力?

       張雪樵:2019年公益訴訟檢察工作將持續保持辦案力度,進一步提高辦案的質量效果和規范化水平。圍繞生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域人民群眾反映的突出問題重點發力。正確處理辦案數量與質量、效果之間的關系,更加注重辦案質量和監督的精準性。提高行政公益訴訟案件起訴數量,推動解決起訴類型不平衡問題,優化訴訟案件結構。



       今年,全國人大常委會將聽取和審議公益訴訟檢察工作情況報告。我們還將繼續推動建立跨省級行政區劃生態環境和資源保護行政公益訴訟等工作機制,破解全流域、跨區域公益保護難題。研究完善生態環境損害司法鑒定工作機制,推動解決司法鑒定難等問題。制定檢察公益訴訟辦案規則,完善檢察機關內部線索發現移送、調查取證、一體化辦案、掛牌督辦等工作機制,促進提高辦案規范化水平。
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